قوه مقننه یکی از نهادهای هیئت حاکمه است که امر قانونگذاری را در نظام تفکیک قوا انجام می‌دهد. شهروندان از طریق قوه مقننه می‌توانند تصمیمات مقتضی در خصوص نیازها و خواسته های زندگی فردی و اجتماعی خود را اتخاذ نمایند. در واقع قوه مقننه نماد بیان اراده مردم است که در نظام های مردم سالار یا دمکراسی غیر مستقیم هویت می‌یابد. ^[۵]

مبحث اول: مبانی نظری قوه مقننه

قوه مقننه در جوامع مختلف نقش مؤثر و مهمی در ایجاد دموکراسی پایدار ایفا می‌کند و یکی از ضروری‌ترین پایه های دموکراسی به شمار می‌رود. جوامع دمکراتیک نیاز به مکانی دارند تا نمایندگان اجتماعات مختلف با گردهم آمدن در آن ارتباط و پیوندی نزدیک با توده مردم داشته باشند. همچنین این نهادها باید توانایی تصویب قوانین خوب و قابل اجرا را داشته باشند تا مشارکت مردم را در امور سرعت بخشند.

گفتاراول: شعبه تقنین و سابقه آن

از لحاظ سابقه تاریخی، در کشورها مجلس مقننه، ابتدا یک شورای مشورتی بیش نبود؛ اعضای آن هم توسط حکومت از میان طبقات مختلف تعیین می شد. این شورا بعدها، تکامل یافت و جنبه ی دموکراتیک پیدا کرد. از لحاظ تاریخی، وظیفه ی شورای مشورتی، تبادل نظر درباره ی وضع مالیاتها و گردآوری سپاه بود که طرف شور حکومت قرار می گرفت. در نظر حکومتها جلب رضایت قبلی نمایندگان ملت به ویژه در مواقع بحرانی و جنگ، به منظور ایجاد تسهیلات درگرفتن مالیات از مردم و سربازگیری و سایر مسایل امری ضروری شمرده می شد، بعدها به تدریج این شورا برای خود این حق را قائل شد که در مقابل مالیاتی که ملت می‌دهد بر چگونگی مصرف این اعتبارات یعنی بر درآمدها و هزینه های عمومی نظارت بکند. این نظارت در سیر و تحول تاریخی از امور مالی و مالیاتی فراتر رفت و بر اعمال حکومت و عملکرد آن نیز تسری یافت؛ و بالاخره مسئولیت سیاسی یعنی سئوال و استیضاح از وزراء به عنوان ابزارهای نظارتی در رژیم های مردمی و پارلمانی جا افتاد و مشاوره در امور کشور نیز منجر به تثبیت اختیار مجلس مقننه در امر قانونگذاری گردید. امروزه وظایف مجلس مقننه شامل وضع قوانین در کشور، تصویب بودجه و قوانین مالیاتی، نظارت بر اعمال قوه مجریه و برخی امور دیگر می‌باشد.^[۶]

ارسطو برای هر حکومت سه گونه قدرت قائل بود: ۱- قدرت تأمل و مشورت درباره مصالح عام ۲- قدرت فرمانروایی ۳- قدرت دادرسی. وی معتقد بود که برای به سامان شدن حکومت باید سازوکار سه گونه قدرت بازشناسی شده و به نیکی سامان یابند. قوای سه‌گانه ارسطویی با تفکیک قوای امروزی تفاوت‌های بسیاری داشت. قوه ‌مقننه وی از اقتدار اجرایی و گاهی قضایی نیز برخوردار بود و قوه فرمانروایی نیز اختیار وضع قانون داشت. ‌به این ترتیب، نظریه ارسطو درباره قوا، بیش از آنکه مبتنی بر تفکیک باشد، نوعی اختلاط قوا به شمار می‌رود. “ژان بدن” نیز با متنوع دانستن مظاهر حاکمیت، شش عملکرد را مظهر حاکمیت می‌دانست. وی با اعتقاد به تقسیم‌ناپذیری حاکمیت، قوه‌مقننه را مادر قوا می‌شناخت و بقیه مظاهر حاکمیت را ناشی از این قوه می‌دانست که باید زیر نظر قوه مقننه به کارویژه خود بپردازند. هر چند انقلاب پارسایان در انگلستان در قرن هفدهم به رهبری “کرامول” تا حدودی عملا به جدایی قوا اقدام کرد، اما نظریه‌پردازی در این باره به سبک امروزی را باید به “جان لاک” نسبت داد که در اواخر قرن هفدهم در کتاب معروف « رساله‌ای در باب حکومت مدنی»، نظریه جامعی در باب اصل تفکیک قوا مطرح ساخت. به نظر وی، در هر جامعه‌ای، سه قوه را باید از یکدیگر مشخص نمود: ۱- قوه مقننه؛ ۲- قوه مجریه؛ ۳- قوه متحده (فدراتیو).^[۷]

جان لاک به‌رغم تمایل به دوگانگی قوای مقننه و مجریه و توضیح وظایف هر کدام و پرهیز از اختلاط آن دو، به سبب ضعف‌های انسانی، با این حال هوادار نوعی همکاری بین قوا به منظور جلوگیری از بی‌نظمی بود. جان لاک همانند پیشینیان خود، قوه مقننه را به تنهایی، نخستین مظهر حاکمیت می‌دانست و معتقد بود که دستگاه اجرایی حتما باید مسوول و پاسخگو در مقابل قوه‌ مقننه باشد و این قوه (تقنین) می‌تواند هر زمان که اراده کند، کارگزاران اجرایی را برکنار کند.^[۸]

بسیاری معتقدند؛ اصل تفکیک قوا به شیوه امروزی، دستاورد نظریات “منتسکیو” متفکر و فیلسوف قرن ۱۸ فرانسه است. وی در کتاب «روح القوانین» نظریه جدایی سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه را به گونه‌ای تبیین کرد که این نظریه ها، اثرات انکارناپذیری بر مشی فکری واضعان قانون اساسی و نهایتاً در شکل دادن به رژیم‌های سیاسی غربی برجای گذارده است. اساس نظریه وی، «آزادی سیاسی» است. به عبارت دیگر، منظور وی از طرح نظریه تفکیک قوا، ارائه راه‌ حل‌ هایی به منظور عدم امکان سوء‌استفاده از قدرت، چگونگی محدودیت قدرت و ارائه بهترین روش‌ها و ساختار مناسب و نحوه تلفیق و تعامل آن ها به منظور دستیابی به «آزادی» است.^[۹]

“منتسکیو” حکومت‌های میانه‌رو را ضامن آزادی سیاسی مردم می‌داند، اما تأکید می‌‌کند که هر انسان صاحب‌ قدرتی گرایش به سوء ‌استفاده از قدرت را دارد و تعیین حد و مرز قدرت می‌تواند از استفاده نامناسب از آن جلوگیری کند. تعیین محدوده برای کنترل امیال انسان از نظر “منتسکیو” آنچنان است که وی فضیلت را نیز نیازمند حدود می‌داند. وی برای ایجاد حدود و چارچوب قدرت، موضوع تفکیک قوا را مطرح ‌کرده‌است؛ هر چند ادبیات به کار رفته توسط منتسکیو بیش از آنکه مبتنی بر تفکیک قوا باشد، بشتر بر توازن و تعادل قوا تأکید دارد. شارحان قوانین اساسی بعدها با مبنا قرار دادن اندیشه‌های “منتسکیو”، ضمن تدارک ساختارهای مناسب برای قوای سه‌گانه (مثلا پارلمان برای مقننه، هیات دولت و سازمان اداری برای قوه مجریه و دادگستری برای قضائیه) اصطلاح تفکیک قوا را به وی منتسب نمودند. ‌بنابرین‏ دغدغه منتسکیو برای آزادی مردم، وی را به نظریه‌پردازی پیرامون تفکیک قوا به منظور جلوگیری از سوء‌استفاده از قدرت واداشت. برای حصول این مقصود او معتقد بود؛

۱- قوا باید از یکدیگر متمایز و منفک شوند؛

۲- ارکان و سازمان‌های مناسبی که تجسم بخش هر یک از قوا باشند و ضمنا وظایف خاص آن ها را به انجام رسانند، به وجود آیند؛